Nowy system orzekania o niepełnosprawności - duże zmiany i wciąż wiele niewiadomych

W ostatnich miesiącach sytuacja osób niepełnosprawnych była jednym z najgorętszych tematów debaty publicznej. Protest osób niepełnosprawnych oraz ich opiekunów w Sejmie na przełomie kwietnia oraz maja 2018 r. po raz kolejny zwrócił uwagę na konieczność gruntownej przebudowy istniejącego w Polsce systemu orzekania o niepełnosprawności.

Jak podkreślają sami niepełnosprawni oraz organizacje pozarządowe zrzeszające i reprezentujące ich interesy, punktem wyjścia do budowy mądrego systemu wsparcia jest przede wszystkim zmiana myślenia o niepełnosprawności. Upodmiotowienie osób niepełnosprawnych to zasada naczelna, która została zapisana w Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, przyjętej przez wspólnotę międzynarodową w 2006 r., a przez Polskę ratyfikowanej sześć lat później, w 2012 r. To zupełnie inny (choć wydaje się, że przecież oczywisty) rodzaj myślenia, że osoby niepełnosprawne mają takie same prawa człowieka co osoby pełnosprawne. Konwencja wskazuje na konieczność stworzenia systemu opartego na orzekaniu o potrzebie wsparcia i jego intensywności, a nie o stopniu niepełnosprawności, niesamodzielności czy niezdolności. Rewolucjonizuje zatem postrzeganie osób niepełnosprawnych, traktując je „jako osoby wymagające bardziej intensywnego wsparcia”, odchodząc od takich terminów jak „niezdolny”, „niesamodzielny” czy „inwalida”.

Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych nałożyła na państwa ratyfikujące obowiązek wdrożenia jej zapisów we własnym systemie prawnym – takie zobowiązanie wynika wprost z artykułu 4 Konwencji. Nad reformą polskiego orzecznictwa pracował Międzyresortowy Zespół ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy pod przewodnictwem prezes ZUS, prof. Gertrudy Uścińskiej. Zespół powołany 2 lutego 2017 r. miał pierwotnie przygotować wszystko pod koniec roku, w którym został powołany, jednak termin przesunięto na 31 marca 2018 r. Ostatecznie prace zakończyły się w wakacje 2018 r.

W artykule przybliżymy podstawowe założenia planowanej reformy orzecznictwa, posiłkując się wypowiedziami udzielanymi mediom przez prof. Gertrudę Uścińską. Niestety projektowany akt prawny o nowych założeniach polskiego systemu orzecznictwa wciąż nie został udostępniony do wiadomości publicznej. Z tego względu nie możemy omówić szczegółowo propozycji zmian oraz ich potencjalnych skutków. Możemy jedynie omówić ich zarys. Wiadomo, że zmiany te będą istotne. Czego więc możemy spodziewać się po reformie, kiedy wejdzie w życie oraz czy jej założenia są spójne z zapisami Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych? – o tym będzie mowa w artykule.

Aktualny system orzecznictwa o niepełnosprawności w Polsce

Obecnie w Polsce funkcjonuje pięć systemów orzekania realizowanych przez: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Obrony Narodowej oraz powiatowe/miejskie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności i poradnie psychologiczno-pedagogiczne. Cztery pierwsze instytucje ustalają uprawnienia do świadczeń rentowych, dwie ostatnie uprawnienia do celów pozarentowych. Jak widzimy, w obrocie prawnym funkcjonują dwa całkowicie odrębne od siebie systemy orzekania. W praktyce oznacza to, że ta sama osoba niepełnosprawna (mimo że jej stan zdrowia się nie zmienił) zostanie inaczej potraktowana przez system rentowy, jeśli będzie ubiegać się o rentę, a inaczej przez system pozarentowy. Taki stan rzeczy wiąże się z koniecznością poddawania się licznym i różnym badaniom, mnożeniem dokumentacji medycznej oraz oczekiwaniem na odległe terminy badań. System ten jest niezrozumiały i niesprawiedliwy, bo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie daje nawet gwarancji, że otrzymamy również świadczenie rentowe. Odmienne traktowanie niepełnosprawnego petenta najprawdopodobniej wynika z sytuacji finansowej obu systemów. Instytucje takie jak ZUS, KRUS, MON, MSWiA wydają orzeczenia dość ostrożnie, ponieważ wiąże się to z ich własnymi wydatkami. Z kolei powiatowe i miejskie zespoły orzekania o niepełnosprawności takich ograniczeń finansowych nie mają, ponieważ ich orzeczenia nie przekładają się na wydatki samorządów, którym podlegają.

Tak funkcjonujący obecnie system orzekania w Polsce dezorientuje osoby niepełnosprawne oraz utrudnia im korzystanie ze swych praw. W efekcie powoduje, że osoby niepełnosprawne, ich rodziny, ale także pracodawcy w takim niejednolitym systemie prawnym są coraz bardziej zagubieni. Bardzo często jedna osoba legitymuje się dwoma orzeczeniami o dwóch różnych stopniach, np. umiarkowanym oraz znacznym.

Innym zagadnieniem, które również budzi uzasadnione wątpliwości jest kwestia definicji „niepełnosprawności” oraz „niezdolności do pracy”, którą spotkać można we wszystkich systemach orzekania. Przykładowo według ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych definicja „niepełnosprawność” oznacza niezdolność do pracy i wykonywania ról społecznych. Tymczasem, wiele osób niepełnosprawnych, również w stopniu znacznym, z powodzeniem wykonuje swoją pracę, zakłada rodzinę czy aktywnie działa w środowisku lokalnym. Jest to możliwe dzięki nowoczesnych technologiom, które umożliwiają adaptację stanowiska pracy stosownie do możliwości niepełnosprawnych pracowników. W przypadku osób z dysfunkcją wzroku mowa jest przede wszystkim o powiększalnikach, syntezatorach mowy oraz wielu innych niezbędnych urządzeniach wspomagających ich pracę.

Kolejną wadą obecnego systemu jest brak ścisłych reguł odnośnie składu lekarskiego oceniającego niepełnosprawność wnioskującego. Teoretycznie ocenę danej choroby oraz skutków, jakie powoduje dla codziennego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, przeprowadzać powinien specjalista odpowiedzialny za tę konkretną dysfunkcję. W praktyce znane są przypadki, kiedy o stanie wzroku decydował chirurg ortopeda. Przykłady i absurdy można by mnożyć. Najprawdopodobniej jest to efekt braku wystarczającego personelu medycznego do przeprowadzania badań na potrzeby orzecznicze.

Prace nad nowym system em orzekania o niepełnosprawności oraz niezdolności do pracy

Funkcjonujący system uznano za tak bardzo niespójny i wymagający uporządkowania, że w lutym 2017 r. premier Beata Szydło powołała zarządzeniem organ pomocniczy Prezesa Rady Ministrów, tj. Międzyresortowy Zespół ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy pod przewodnictwem prezesa ZUS-u, prof. Gertrudy Uścińskiej. Głównym zadaniem Zespołu było dokonanie m.in. analizy funkcjonowania systemu orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy w kontekście ich spójności i konieczności koordynacji działań lub możliwości ich zintegrowania, opracowanie projektu założeń do ustawy o orzekaniu o niepełnosprawności i niezdolności do pracy, a następnie opracowanie projektu odpowiedniej ustawy w tym zakresie.

Zakres prac wykonywanych przez Zespół znacznie wykraczał poza wskazany w akcie powołującym ten organ. Oprócz projektu ustawy o orzekaniu o niepełnosprawności, opracowywał on równocześnie projekty aktów wykonawczych, wskazania zmian w prawie obecnie obowiązującym, wzory narzędzi orzeczniczych oraz projekt systemu informatycznego dedykowanego proponowanym nowym zasadom orzekania. Przygotował także ocenę potencjalnych skutków regulacji. Stworzenie nowego i jednolitego systemu orzekania o niepełnosprawności było dla nowo powołanego organu ogromnym wyzwaniem. Już sama analiza pięciu istniejących systemów orzekania przeprowadzona przez Zespół wykazała, że regulacje ich dotyczące zamieszczone są aż w kilkudziesięciu aktach prawnych oraz setkach aktów wykonawczych. Zadanie to było o tyle trudne, że chodziło o ujednolicenie zasad dotyczących różnych grup ludności i grup zawodowych. Należy zaznaczyć, że Zespół w swoich pracach nie zajmował się kwestią nabywania praw do świadczeń ani nie modyfikował ich katalogu, choć wyraźnie podkreślał konieczność uporządkowania tej materii w niedalekiej przyszłości. Sprawozdanie końcowe z jego wykonania wraz z propozycjami aktów prawnych przedłożone zostało obecnemu premierowi Mateuszowi Morawieckiemu. Jeśli projekt ustawy o nowym systemie orzekania zostanie zaakceptowany przez rząd, dalsze jego losy podlegać będą procedurze legislacyjnej.

Co zmieni się według projektu ustawy o systemie orzekania o niepełnosprawności?

Proponowane zmiany mają ujednolicić obecnie funkcjonujące zasady orzekania. W miejsce aktualnie istniejących pięciu systemów ma powstać jeden. Nowa forma orzekania ma być powszechna, bez podziału na dzieci, dorosłych czy pracujących. Ale jak zastrzega przewodnicząca Zespołu prof. Gertruda Uścińska, niektóre szczególne zasady dotyczące orzekania o zdolności np. do służby, ze względu na swą specyfikę pozostaną bez zmian. Nowe przepisy mają więc jednoznacznie wskazywać komu, kiedy i jakie dokładnie świadczenia przysługiwać będą na podstawie wydanego orzeczenia.

Projekt ustawy przewiduje trzy stopnie niepełnosprawności z pewnymi modyfikacjami w porównaniu z dotychczasowymi stopniami. Nie wiadomo, czy zachowane zostaną stopnie lekki, umiarkowany oraz znaczny. Oprócz tego projekt wprowadza zupełnie nową kategorię prawną, jaką jest „niesamodzielność”, również ustalając dla niej trzy stopnie. Według nowych przepisów osobą niesamodzielną będzie ta osoba, która z powodu naruszenia funkcji organizmu potrzebuje wsparcia innej osoby w zaspokojeniu swoich podstawowych potrzeb życiowych. Trzy stopnie niesamodzielności będą więc różniły się stopniem wymaganej pomocy osób trzecich w zakresie mobilności, samoobsługi oraz różnych aktywności życiowych. W przypadku I stopnia będą to osoby, które potrzebować będą pomocy dziennej w ograniczonym zakresie. Do III, najwyższego stopnia zaliczone zostaną osoby, które wymagają całodobowej opieki.

Proponowana ustawa działać ma tylko i wyłącznie na przyszłość. Wszystkie wydane dotychczas orzeczenia oraz związane z nimi określone świadczenia będą ważne. Osoby niepełnosprawne nie będą musiały ponownie stawać przed komisjami lekarskimi w celu weryfikacji swojej niepełnosprawności. Nowością będzie jednak to, że będą one mogły wnioskować o wydanie orzeczenia o niesamodzielności, jeśli uznają to za korzystne. Szacuje się, że osobami, które kwalifikowałyby się do uzyskania orzeczenia o niesamodzielności byłyby te osoby, które mają dziś orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji bądź orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszym przypadku chodzi o ok. 315 tysięcy osób, w drugim zaś o 940 tysięcy. Każde z tych orzeczeń będzie miało przełożenie na różnego rodzaju świadczenia: albo rentowe albo pozarentowe. Dziś nie wiemy jednak, jak wyglądać będzie sama procedura orzekania. Po pierwsze, czy osoba wnioskująca zostanie zbadana zarówno pod kątem stopnia niepełnosprawności, jak i stopnia niesamodzielności? Po drugie, czy będzie to jeden dokument, w którym uwzględnione zostaną oba stopnie, czy tylko jeden – w zależności od oceny komisji lekarskiej? Czy będą to dwa odrębne dokumenty, jako że każdy z nich ma być przewidziany do zupełnie innych celów? Teoretycznie mowa była tylko o jednym orzeczeniu, ale na szczegóły w tej kwestii przyjdzie nam jeszcze poczekać.

Nie wiadomo również, z czym właściwie wiązałoby się otrzymanie statusu osoby niepełnosprawnej oraz statusu osoby niesamodzielnej w nowym systemie orzecznictwa. Biorąc pod uwagę wcześniejsze dyskusje na temat promowania zatrudniania osób niepełnosprawnych w innym zakresie, stosownie do ich realnych możliwości – w myśl zasady, że nie każde schorzenie eliminuje od razu możliwość podjęcia innej pracy zarobkowej – można przypuszczać, że orzeczenie o niepełnosprawności może wskazywać rodzaj pracy, którą dana osoba będzie mogła wykonywać, zaś orzeczenie o niesamodzielności – uprawniać do otrzymania świadczenia rentowego.

Trzeba zaznaczyć, że głównym celem Zespołu było uporządkowanie całego systemu orzecznictwa oraz skonsolidowanie go w taki sposób, by osoba niepełnosprawna była badana w procesie orzekania kompleksowo, tylko przez jedną instytucję orzeczniczą oraz pod kątem wszystkich możliwych uprawnień, jakie mogą przysługiwać jej od państwa. Ujednolicenie systemów orzekania ma wyeliminować konieczność wielokrotnego orzekania tych samych osób do różnych celów. Jest to zmiana istotna, bo upraszcza i odbiurokratyzuje proces orzekania. System ma być prosty i przejrzysty. Osoba ubiegająca się o orzeczenie nie będzie musiała chodzić do kilku instytucji i poddawać się kolejnym badaniom do różnych celów. Ma być jeden formularz wniosku oraz jedna instytucja orzekająca, a badanie jakiemu zostanie poddana, ma być kompleksowe. Gwarantować to miałby przede wszystkim przyszły skład komisji orzekającej, do której wchodziliby nie tylko lekarze, ale także inni specjaliści, fizjoterapeuci, psychologowie, pedagodzy, doradcy zawodowi czy pracownicy socjalni. Jest to inne, zupełnie nowe podejście, które ma skupiać się na ocenie funkcjonalnej organizmu badanej osoby, jej możliwości oraz wszystkich uprawnień, środków wsparcia, które w związku z jej stanem zdrowia mogłyby od państwa przysługiwać.

Nowe orzeczenia, podobnie jak dziś, wydawane będą na czas określony bądź stały. Osoby, których orzeczenia okresowe stracą ważność, otrzymają nowe orzeczenia na nowych zasadach.

Bez informatyzacji nie będzie zmiany

Projekt reformy orzecznictwa zakłada docelowo stworzenie nowej centralnej instytucji orzecznictwa. Przewiduje się, że w okresie przejściowym funkcję jej przejąłby ZUS. Centralnej instytucji podlegałyby terenowe centra orzecznicze, które mogłyby powstać na bazie dotychczasowych komisji ZUS, KRUS, czy powiatowych komisji orzekania. Zanim to jednak nastąpi, należy wpierw zbudować nowy system informatyczny, który połączyłby wszystkie dotychczas odrębne bazy dziś orzekających instytucji. Jak zaznacza prof. Gertruda Uścińska „bez systemu informatycznego nie ma reformy orzeczniczej. Musi powstać centralny rejestr orzeczeń o niepełnosprawności i niesamodzielności. Dziś nie ma takiego rejestru, nie ma żadnej łączności pomiędzy poszczególnymi systemami orzeczniczymi. Jeśli powstanie jednolity system informatyczny, będziemy mogli analizować, do czego osoba niepełnosprawna lub niesamodzielna nabyła prawo, w jakiej instytucji, ile to kosztuje i jak długo będzie wypłacane”. To z pewnością konieczne narządzie, by system mógł funkcjonować, ale odsunie w czasie wejście zmian w życie. Na stworzenie samego systemu informatycznego potrzeba bowiem co najmniej półtora roku.

W kontekście planowanej całościowej reformy orzecznictwa Zespół wskazywał również na konieczność gruntownej analizy oraz zaktualizowania katalogu świadczeń przewidzianych dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem ekspertów zaangażowanych w pracę Zespołu obecnie znacząco zmieniły się standardy leczenia, rehabilitacji oraz warunki pracy, stąd należy zastanowić się, które z obecnych świadczeń nadal spełniają swoją funkcję i służą osobom niepełnosprawnym, a które z nich takiej roli już nie spełniają, np. świadczenia rzeczowe.

Zastrzeżenia do zmian

Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że zmiany w polskim systemie orzecznictwa są bardzo potrzebne. Tym bardziej że nie istnieje obecnie spójna koncepcja dotycząca polityki wobec niepełnosprawności oraz niezdolności do pracy. Przepisy prawa w tym zakresie są chaotyczne, niezrozumiałe i bardzo często niesprawiedliwe. Kierunek zmian, zaproponowany przez Międzyresortowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności i Niesamodzielności, choć w dużej mierze słuszny, zwłaszcza jeśli chodzi o konsolidację i uproszczenie systemu, nieco odbiega od tego, o czym wprost mówi międzynarodowa Konwencja Praw Osób Niepełnosprawnych, zwłaszcza jeśli chodzi o terminologię stosowaną w odniesieniu do osób niepełnosprawnych.

Swoje zastrzeżenia do nowych propozycji systemowych zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, którego zadaniem jest monitorowanie wdrażania Konwencji na gruncie polskiego systemu prawnego. Zdaniem RPO wprowadzenie orzekania „o niesamodzielności” stoi w sprzeczności z Konwencją o prawach człowieka i z podejściem do niepełnosprawności, opartym o prawa człowieka. Konwencja nie używa terminu „niesamodzielny”, posługuje się natomiast terminem „osoby wymagające bardziej intensywnego wsparcia”. Takie ujęcie niepełnosprawności ma pomóc w zindywidualizowaniu potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz zapewnieniu jej odpowiedniej pomocy finansowej i niefinansowej stosownie do jej możliwości. Termin „niesamodzielny” stosowany w projekcie nowej ustawy według RPO może utrwalać negatywne stereotypy dotycząc osób niepełnosprawnych. A istotą nowego systemu orzeczniczego, w świetle postanowień Konwencji, powinno być to, by skupiał się on na potencjale osoby z niepełnosprawnością, nie zaś na jej dysfunkcjach. Chodzi więc o to, by mówić o potrzebach takich osób, a nie akcentować to, jak bardzo są nieporadne życiowo. Zdaniem Rzecznika bardzo dobrym przykładem takiego podejścia do istoty niepełnosprawności są takie państwa jak Wielka Brytania czy Niemcy, w których systemy wsparcia osób z niepełnosprawnościami są skonstruowane na bazie potrzeb, nie zaś ograniczeń oraz operują dostosowanymi do standardów Konwencji pojęciami.

Dobrą propozycją jest zmiana sposobu badania osoby wnioskującej. Dziś orzeczenie o niepełnosprawności wydaje się na podstawie kryteriów stricte medycznych. A według Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych istota orzekania powinna się skupiać na ocenie funkcjonalnej: nie na samych przyczynach niepełnosprawności, ale również na jej skutkach i na barierach, które napotyka dana osoba niepełnosprawna. Według nowego systemu orzekanie ma obejmować całościową i funkcjonalną ocenę organizmu wnioskującego pod kątem nie tylko samych ograniczeń, ale i możliwości, jakimi ta osoba dysponuje mimo swojej niepełnosprawności.

Należy także wspomnieć o jeszcze jednym istotnym zastrzeżeniu pod adresem projektu ustawy. Zgodnie z Konwencją Praw Osób Niepełnosprawnych wszystkie zmiany w przepisach dotyczące osób z niepełnosprawnościami powinny być szczegółowo skonsultowane z tym środowiskiem. Niestety do współpracy zaproszone zostały jedynie dwie osoby reprezentujące organizacje pozarządowe i już ta informacja jest wystarczającym komentarzem do stylu i sposobu procedowania wstępnych założeń budowy nowego systemu orzekania o niepełnosprawności.

Co więcej, pojawiają się również głosy, że proponowane zmiany mają w efekcie przyczynić się do ograniczenia kosztów, a co za tym idzie – zmniejszenia liczby osób pobierających rentę. Nowe przepisy mają zredukować zjawisko socjalnego rozdawnictwa na rzecz promowania zatrudnienia dostosowanego do możliwości osób niepełnosprawnych. Czas pokaże, jak na proponowane zmiany zareaguje polskie społeczeństwo.

Dorota Koprowska, Joanna Koprowska

Źródła:

• 1. Konwencja Praw Osób Niepełnosprawnych
• 2. https://praca.gazetaprawna.pl/artykuly/1153564,centralny-rejestr-orzeczen-o-niepelnosprawnosci-i-niesamodzielnosci.html
• 3. https://rpo.gov.pl/pl/content/rzecznik-ponownie-prosi-zus-o-zmiane-podejscia-do-niepelnosprawnosci.